Статья 189 АПК РФ (действующая редакция с комментариями). Порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений

СТ 189 АПК РФ

1. Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящем разделе, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом.

2. Заявления по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, подаются в арбитражный суд после соблюдения досудебного порядка, если он установлен федеральным законом, по общим правилам подсудности, предусмотренным настоящим Кодексом, если в настоящем разделе не установлено иное.

3. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие).

Комментарий к Ст. 189 Арбитражного процессуального кодекса РФ

1. В разделе III Кодекса устанавливаются правила административного судопроизводства, которые должны применяться арбитражными судами при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, отнесенных к подведомственности арбитражных судов в соответствии со ст. 29 АПК РФ.

Дифференциация правил судопроизводства в зависимости от предмета спора или требования и характера правоотношений, из которых данный спор возник, позволяет учесть особенности различных категорий дел в судебном разбирательстве, устанавливая для них "свою" процедуру рассмотрения. Такая дифференциация направлена на обеспечение процессуальных гарантий доступности правосудия, на более эффективную судебную защиту предпринимателей.

Положения комментируемого раздела АПК определяют процессуальную форму производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Она и составляет суть административного судопроизводства - одной из форм судопроизводства, посредством которого арбитражные суды осуществляют правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Выделение в АПК РФ административного судопроизводства обусловлено особенностями материальных правоотношений, их природой и содержанием. Споры, разрешаемые в порядке административного судопроизводства, возникают из административных, налоговых, бюджетных, таможенных, валютных и иных публичных правоотношений. В этих правоотношениях всегда присутствует субъект, который предопределяет административный или иной публичный характер спора. Таким субъектом является государственно - властный орган, предписывающий другому субъекту правоотношений обязательные для исполнения действия либо устанавливающий запреты.

Однако надо иметь в виду, что государственный орган действует не только в качестве органа государственной власти как субъекта административного правоотношения. В случаях, предусмотренных, например, гражданским законодательством, государственные органы могут выступать в качестве участников гражданского оборота как обычные хозяйствующие субъекты или субъекты предпринимательской или иной экономической деятельности (ст. 2, 48, 124, 125 ГК РФ). В этих случаях государственные органы являются участниками гражданских, а не административных правоотношений.

Таким образом, особенности производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (раздел III АПК РФ), обусловлены не столько участием в споре государственного органа, сколько характером правоотношений между органом государственной власти и лицом, осуществляющим предпринимательскую и другую экономическую деятельность, административной сущностью этих отношений, основанной на властном подчинении одной стороны другой.

Эти особенности и предопределили выделение в АПК административного судопроизводства, по правилам которого арбитражные суды должны рассматривать экономические споры и иные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.

2. В главе 22 Кодекса определяются особенности рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Отношения между органами власти и юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями существенно отличаются от отношений между равноправными субъектами спора - юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Специфика этих правоотношений влияет на характер возникающих между сторонами споров и требует особой процедуры его разрешения. Эта процедура должна обеспечить "выравнивание" в положении сторон через процессуальные гарантии, которые включают в себя некоторые изъятия и исключения из общих правил гражданского (искового) судопроизводства.

3. В ст. 189 АПК РФ определяются общие правила рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

В ч. 1 ст. 189 Кодекса предусмотрено, что указанные дела рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, которые установлены в разделе III, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом.

Тем самым допускается применение арбитражными судами общих правил искового производства при рассмотрении возникающих из административных и иных публичных правоотношений дел в части, не урегулированной в разделе III Кодекса, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом.

При этом следует иметь в виду, что предусмотренные в разделе III правила должны применяться арбитражными судами при рассмотрении всех отнесенных в соответствии со ст. 29 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов экономических споров и иных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Круг этих дел определен в ст. 29 АПК: об оспаривании нормативных правовых актов, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда, об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц; об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда; о взыскании обязательных платежей и санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания; другие дела в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Общим признаком, объединяющим все эти дела, является наличие публичного спора о праве, особенность которого - юридическое неравенство спорящих сторон, находящихся между собой в отношениях власти и подчинения.

Характер указанных дел и требование об их рассмотрении в порядке административного судопроизводства предопределяют специфическую процессуальную форму осуществления судом полномочий органа государственной власти. При рассмотрении дела в порядке административного судопроизводства арбитражный суд выполняет две функции: 1) защиты прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность в споре с органом, наделенным властными полномочиями по отношению к этим лицам и 2) судебного контроля за действиями государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, в процессе реализации правомочий которых затрагивается сфера предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом именно судебная защита предопределяет в данном случае и судебный контроль за действиями государственных и иных органов. В этом смысле в сферу этого контроля вовлекается предприниматель (гражданин, юридическое лицо), который дает повод для судебного контроля, для работы суда в виде подачи заявления в суд с требованием о проверке оспариваемого акта или действия (гл. 23, 24, § 2 гл. 25 АПК РФ).

Необходимо принять во внимание, что выполнение арбитражным судом обеих функций следует из ст. 46 Конституции РФ, которая наряду с судебной защитой называет и самостоятельную форму деятельности суда по осуществлению судебного контроля за решениями, действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, что дает основания говорить о разных формах судопроизводства, в рамках которых арбитражный суд осуществляет свою деятельность.

Так, первую функцию арбитражный суд реализует, как правило, в порядке искового производства, вторую - административного судопроизводства. Причем для каждой категории дел, названных в ст. 29, в разделе III АПК РФ устанавливаются особенности рассмотрения, свойственные именно этой категории дел, что находит отражение в гл. 23 - 26 АПК РФ.

При этом ч. 1 ст. 189 не исключает возможности на уровне федерального закона предусмотреть иные правила административного судопроизводства, которые должны будут иметь приоритет в части установления особенностей рассмотрения арбитражными судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

4. Часть 2 ст. 189 АПК РФ устанавливает правила определения подсудности дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Названная норма предусматривает, что общие правила подсудности дел, установленные в § 2 гл. 4 Кодекса, применяются, если иное не установлено в разд. III.

Такие особенности, в частности, установлены в ст. 203, ч. 1 ст. 208 АПК РФ.

5. В ч. 3 ст. 189 АПК РФ предусмотрены особенности распределения бремени доказывания по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Если в соответствии с ч. 1 ст. 65 Кодекса обязанность доказывания по общему правилу возлагается на лиц, участвующих в деле, имея в виду, что каждое лицо должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, то по делам об оспаривании актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемых актов и совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие органы или лицо.

Предусмотренное в данной норме правило отражает особенности реализации принципа состязательности в административном судопроизводстве.

Понимая под состязательностью активную деятельность лиц, участвующих в деле, по сбору и раскрытию доказательств, АПК РФ обязывает суд осуществлять руководство состязательным процессом, содействовать участвующим в деле лицам в реализации их прав (ст. 9 АПК РФ). При этом предпосылки состязательности содержатся в равноправии сторон, которые пользуются равными правами на представление доказательств, участие в их исследовании, в представлении суду своих доводов и объяснений. Арбитражный суд не может в связи с этим нарушать или ограничивать эти принципы судопроизводства, не вправе своими действиями ставить какую-либо сторону в преимущественное положение или умалять права одной из сторон (ст. 9 АПК РФ). И при рассмотрении экономических споров, возникающих из гражданских правоотношений, в которых участвуют равные в материально - правовом смысле стороны, такое понимание равноправия и состязательности обеспечивает сторонам одинаковые возможности для защиты их прав.

Другое дело, когда речь идет о спорах и других делах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в которых одна сторона всегда более "сильная", потому что обладает властными полномочиями по отношению к другой стороне. Такой субъектный состав спора, стороны в котором находятся между собой в отношениях административного характера, в отношениях власти и подчинения, требует процессуальных гарантий обеспечения состязательного судопроизводства. Обязанность обеспечения этих гарантий возлагается на арбитражный суд, который должен создать равные условия для защиты прав лиц, участвующих в деле. Поскольку при возникновении спора из административных правоотношений заявителем выступает, как правило, лицо, чьи права нарушены государственными органами или органами местного самоуправления, и это лицо находится в административной зависимости от этого органа, то такому заявителю практически невозможно представить доказательства противоправности действий органов, чьи акты или решения оспариваются.

В связи с этим представляется оправданным перенос бремени доказывания на более "сильную" сторону, на государственные и муниципальные органы, которые, как справедливо указывает Д.Н. Бахрах, в своей деятельности опираются "на государственный аппарат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизм убеждения и принуждения" <*>.
--------------------------------
<*> Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 57.

В силу этого у суда и возникают обязанности по "выравниванию" положения сторон в административном споре, по обеспечению процессуальных гарантий "слабой" стороне в защите своих прав. Соответствующие обязанности суда предусмотрены, в частности, в ч. 5 ст. 66 АПК РФ, когда суд истребует по своей инициативе доказательства от государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, чьи акты и действия оспариваются, в случае непредставления ими доказательств по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Такое требование суда в соответствии с ч. 1 ст. 16 Кодекса является обязательным, и за его нарушение налагается судебный штраф (ч. 9 ст. 66 АПК РФ).

Таким образом, в делах, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, у арбитражного суда более активная позиция, чем в делах искового производства, поскольку разрешая спор, возникший из административных или иных публичных правоотношений, суд не только реализует задачу обеспечения судебной защиты нарушенных или оспариваемых прав предпринимателей, но и выполняет функцию нормоконтроля через судебную проверку законности и правомерности актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц.